Өзіндік реттеу жүйесі мемлекеттік бақылауға қарағанда қателікті кешірмейді

Қазақстанда бағалау қызметімен айналысып жүрген кәсіби бірлестіктер базасында бірнеше Өзін-өзі реттеу ұйымын (ӨРҰ) құру жоспарланып отыр

Бағалау қызметі – өзін-өзі реттеудің барлық белгілері тән кәсіби-кәсіпкерлік қызмет түрлерінің бірі. Бұл – сала  бірлігі,  ережелер мен стандарттардың болуы, сонымен бірге оларды орындауды бақылау, мүліктік жауапкершілікті қамтамасыз ету. Әлеуетті өзін-өзі реттеу ұйымдарының (бұдан ары – ӨРҰ) кәсіптік бірлестіктерін бағалаушылар секілді нарық субъектілерінің міндетті қатысуы заңнамамен бекітілген модель. Осы саладағы бағалау қызметінің проблемалары, өзін-өзі реттеу институтын  енгізудің маңызы мен ерекшеліктері туралы «Атамекен» Ұлттық кәсіпкерлер палатасы Заңнама және өзін-өзі реттеуді дамыту департаментінің директоры Айжан Бижанова айтып берді.

– Айжан Әділқызы, Қазақстанда бағалау қызметінің тарихы қандай екенін айтып берсеңіз?

– Бағалау қызметі Қазақстан егемендікке қол жеткізген сәттен бастап жұмыс істеп келеді. Алайда салалық заң тек 2000 жылы ғана қабылданды. Бүгінде бағалаушылар осы заңды басшылыққа алады. 2003 жылдан бастап коммерциялық емес ұйымдардағы ерікті бірлестіктерге бағалау құқығы берілді. Яғни 10 жылдан бері заңнамалық деңгейде кәсіпкерлік субьектілерін кәсіби бірлестіктерге мүше ету туралы талап бар. Осы уақытқа дейін нарықта бағалаушылардың кәсіби бірлестіктерге деген сенімі қалыптасып үлгерді. Бұл кәсіби бірлестіктер бағалау қоғамдастықтарының мүдделерін қорғау үшін ғана емес, сонымен қатар тұтас алғанда, саланы дамытуға бағытталған барлық мүмкін болатын іс-шараларды өткізеді.

2007 жылы лицензияланған бағалау қызметі 2 түрге бөлінген болатын: мүлікті бағалау (зияткерлік меншікті бағалау нысандарын, материалдық емес активтердің бағасын қоспағанда) және зияткерлік  меншікті, материалдық емес активтердің құнын бағалау.

2009 жылы кәсіби бірлестікке міндетті мүшелік ету енгізілді (оған дейін бұл ерікті болып келген). Бұған қоса заң деңгейінде қандай да бір нақты аумақтық палатаға байлану жоқ (ҚР-дың барлық өңірінде осындай 16 бірлестік бар), яғни кәсіпкерлік субьектілері, мысалы, Астанада жұмыс істей жүріп, кез келген палатаға енуге құқылы. Ол БҚО Палатасы болсын немесе Алматы қаласының Палатасы болсын, өзі біледі. Бүгінде біз бағалау нарығында шынайы көріністі байқап отырмыз. Әзірге тек бағалау қызметіндегі қатысушылар не үшін бірігу қажет, қандай палаталармен жұмыс жасау қажет, мүшелік төлемдер не үшін алынады және осы бірлестіктер оларға нақты не бере алады деген жалпылама түсінік қана қалыптасып келеді. Мұның барлығы бағалау қоғамдастығындағы өзін-өзі реттеу институтының эволюциялық дамуын айғақтайды.

– Бүгінде қандай міндеттер тұр? Бағалау қызметін өзін-өзі реттеуге ауыстыру қалай жоспарланып  отыр?

– Қазір, 2017 жыл қарсаңында, біз жұмыс істеп жатқан кәсіби бірлестіктердің қайсысы өзін-өзі реттеу ұйымы дәрежесін алуға лайықты екенін анықтап алуымыз қажет. Бүгінгі күні 16 палатаның барлығында да ӨРҰ белгілері болғанына қарамастан, олар әлі мұндай ұйым болып саналмайды. Ол үшін ҚР «Өзін-өзі реттеу туралы» заңында қарастырылған қиын кезеңдерден өту қажет. Мұны Әділет министрлігі біздің Ұлттық палатамен және Ұлттық экономика министрлігімен бірге Ұлт жоспарының 97 қадамын іске асыру шеңберінде өткізіп келеді.

Өзін-өзі реттеуді енгізу міндетті мүшелікке негізделгенін ескерсек, мемлекеттік реттеу және ӨРҰ құрудың орнына бақылау-қадағалау және реттеу функцияларын үлестіруді қарастырып жатыр. Олар лицензиялау, аттестациялау, аккредитациялау, жауапкершілікке тарту, ӨРҰ-дан кәсіби қызметті іске асыруға тыйым салып, шығарып жіберуге дейінгі қызметтерді құрайды. Осыдан келіп тиісті сұрақ пайда болады: жұмыс істеп тұрған Палаталардың қайсысы мемлекеттік функцияларды сапалы түрде жүзеге асыра алады. 16 палатаның ішінен тек әдеп ережелері бойынша кәсіби қалыптасқан, беделді, тек өзінің мүшелері алдында ғана емес, сонымен қатар тұтынушылар алдында да жауапкершілігі жоғары, өздерін ашық ұстайтын, сондай-ақ нарық субьектілерінің сеніміне ие адамдар ғана қалады.

Соңғы қоғамдық талқылауға қарап, өкінішке қарай, мұндай кәсіби бірлестіктердегі бағалаушылар саны аз екенін байқап отырмыз. Әділет министрлігінің ақпараты бойынша, 4 мыңнан астам лицензия берілген, ал кәсіпкерлік субьектілерінің саны бар болғаны 700-ден астам. Мұндай айырмашылық қалай пайда болды. Біз мән-жайды талдағанда, бұл құқықтық реттеудің жетілмегенімен байланысты болып шықты. Мысалы, салалық заңға сәйкес бағалау қызметін жүзеге асыруға лицензиясы бар және бағалаушылар палатасының біріне міндетті түрде мүше болып саналатын жеке немесе заңды тұлға ғана бағалаушы бола алады.

Жеке тұлға дегеніміз ЖК де, заңды тұлға қызметкерлері де екенін ескеріп, бізде палатада аралас субьектілер пайда болды. Бұл лицензиясы бар, бірақ бағалау бойынша қызметті жүзеге асырмайтын жеке тұлға; бағалау қызметінде қызмет атқаратын немесе атқармайтын ЖК; лицензиясы бар, бірақ біліктілік талаптарына сәйкес келмейтін (2 жұмысшысы жоқ) заңды тұлға жұмысшылары; лицензиясы бар, бірақ өз ұйымының атауын өзгерткен және басқа да өзгерулері бар заңды тұлға.

Мүшеліктің негізсіз қайталану деректері де көптеп анықталды: заңды тұлға қызметкері әрі палатаның мүшесі, әрі ұйым мүшесі, онымен қоймай лицензияның екі түрін иеленіп, 2 жерде мүше болып саналады.

Осы субьектілердің саналуандығын ескеріп, палата өз қатарын толтыруға қатысты қате статистикалық ақпарат көрсеткен.

Оған қоса бізді Ұлттық экономика министрлігінің Кәсіпкерлікті дамыту департаменті де, Ведомствоаралық комиссия жанындағы сараптамалық топтың мүшелері де толығымен қолдайды, бағалаушылардың шынайы саны – бұл салық төлейтін (ЖК және заңды тұлға) кәсіпкерлік субьектілері. Егер субьект салық төлесе, демек, онда айналым жүріп жатыр, ол осы салада қызмет көрсетуде және табыс табуда, ал ең бастысы, оның қызметіне тұтынушы қызығады. Біз тек осылай ғана бағалау қызметінің шынайы көлемі мен осы нарықтағы субьектілер санын анықтай аламыз.

Палата сайттарында таратылған ақпаратқа сәйкес, кәсіпкерлік субьектілер саны (ЖК және заңды тұлға) ең көп тек төрт ірі палата бар: Павлодар облысының, Батыс Қазақстан облысының, Астана қаласының және Алматы облысының Кәсіпкерлер палатасы. Бәлкім дәл осы Палаталар базасында әрі қарай да өзін-өзі реттеу институттары құрылатын болады.

Жоспарланған ӨРҰ саны тек кәсіпкерлерді ғана толғандырып жүрген мәселе емес, сонымен қатар мемлекеттік органдардың, Парламент депутаттарының алдында тұрған өзекті мәселе. Бастысы – нарықтың басқа қатысушыларының көзқарасына қайшы келетін нарықтың жекелеген субьектілерінің мүдделерін басқалардан жоғары қоймау. Мен өзін-өзі реттеуге байланысты айтқан барлық сөзімде өзін-өзі реттеу жүйесі эволюциялық түрде, яғни төменнен жоғарыға қарай дамуы қажет екенін айтып жүрмін. Салаларды реформалау кезінде осы жағдайды ескеру қажет. Диаметриялы-полярлы пікір қалыптасып үлгерген салада бірнеше кәсіби бірлестіктер бар, ешкімнің де субьектілерге әрекеттегі инфрақұрылымды тұжырымдалық түрде бұзатын, мүлде қарама-қайшы тәсілдерді теліп қоюға моральдік құқығы жоқ. Кәсіпкерлерге: «Иә, жақсы, сіз 10-16 жыл бойы осы Палатаға сеніп келдіңіз, алайда енді біз ненің жақсы болатынын жақсы білеміз, жаңа Палата құрамыз, сіз де соған кіруіңіз қажет», деп айтуға болмайды. Бірақ бұлай істеуге болмайды. Ұлттық палата міндеті – адал кәсіпкерлікті дамыту үшін қолайлы жағдай жасау. Бізге кәсіпкерлердің өз кәсіби бірлестіктеріне деген сенімін түбегейлі сақтағаны қажет.

Бұған қоса кәсіпкердің адалдығына, оның кәсіби деңгейі мен саланы толығымен дамыту ниетіне назар аудартқым келеді, мұндай кәсіпкерлерге деген сенім болады, алайда өкінішке қарай, нарықта жауапсыз кәсіпкерлер де жоқ емес, олар да өз бірлестіктерін сақтауға тырысады, дәл осындай жағдайларда Ұлттық палата осындай бірлестіктердің сақталуына түбегейлі қарсы болады.

– Бағалау қызметіне өзін-өзі реттеуді енгізу неліктен қажет болды? Әділет министрлігі осы қызметтерді атқара алмай ма?

– Әділет министрлігінің реттеу жүйесі, өкінішке қарай, тиімсіз, бұл әрине бірінші кезекте қызметтің ерекшелігіне байланысты. Сапалы бақылау салмақты теориялық білім мен тәжірибелік дағдыны талап етеді. Бүгінде біз әділет департаменті штатында бағалау қызметімен айналысатын мамандардың болмауын ескере отырып, Әділет министрлігі жүзеге асыратын тексерістердегі қасаң тәсілдердің бар-жоғын бақылап отырмыз.

Заңдық білімі бар мемлекеттік қызметкер бағалаушы қолданатын бағалау тәсілдерінің аражігін қалай ажыратпақ? Мәселен, олар шығынды (таза активтер тәсілі, жою құнының тәсілі); табысты (тікелей капитализациялау тәсілі, ақшалай ағынды дисконттау тәсілі) қалай есептемек немесе салыстырмалы (капитал нарығының тәсілі (балама компанияның), салалық коэфициенттер тәсілі, келісімдер тәсілі) тәсілді қалай жүргізеді?

Талай ғасырдан бері өзін-өзі реттеу қызметтерінің сапасын бағалай алмаған мемлекеттер де бар. Осындай салаларда мұндай бағалауды тек субьектілердің өздері ғана жүзеге асыра алады. Бағалау қызметі – дәл осындай бағыт.

Қолданыстағы реттеуде басқа да проблемаларды бөліп көрсетуге болады. Біріншіден, Әділет министрлігі лицензиялар (мүліктік немесе зияткерлік меншік) және субьектілер (жеке және заңды тұлға) түрін бөлуде берілген лицензиялар саны жөнінде шынайы ақпараттарды білмейді. Екіншіден, бағалаушылар тарапынан сақтауға лицензия алғаннан кейінгі бақылаудың болмауы. Лицензиялау тиімсіз жүргізілуде, жеке және заңды тұлғаларға біліктілік талап тек қағаз жүзінде бақыланады. Бұдан өзге, Палата тарапынан мемлекеттік бақылаудың деңгейі үздік болса екен деп тілеу ғана қалады (бүгінде Әділет министрлігі тіпті Палатаның бағалау қызметіне арналған тексеру қағаздарын да әлі дайындамаған).

– Бақылау қызметінің мәселелері бойынша Қазақстан заңнамасына өзгертулер енгізу жоспарда бар ма?

– 2014 жылы «Бағалау қызметі туралы» жаңа заң жобасы жасалған болатын, ол қазіргі күні Мәжілісте. Алайда біз былтырдан бастап «Өзін-өзі реттеу туралы» заң жобасымен жұмыс жасай бастағаннан кейін Қазақстанда өзін-өзі реттеуді енгізу бойынша негізгі жағдайды реттеуші, ӨРҰ құру және оның қызметі, барлық ӨРҰ-ның жалпыға міндеттелген талаптарын бекіту, өзін-өзі реттеу түрі мен қызметі саласынан тыс, салалық заң жобасын қарастыру тоқтатылған болатын.

Қазіргі уақытта біз, Әділет министрлігі және Ұлттық экономика министрлігі  «Бағалау қызметі туралы» заң жобасын «Өзін-өзі реттеу туралы» негізгі заңға сәйкестендіріп жатырмыз. Заң өзін-өзі реттеуді енгізу мәселесі бойынша императивті ережелерден тұрады. Осыған сәйкес мемлекеттік орган алдын ала реттеуші әсерді талдау (РӘТ) рәсімін өткізуі қажет.

Талдау кәсіпкерлік қоғамдастықтың қабылданған мемлекеттік функцияларға деген дайындығын бағалауға, өзін-өзі реттеу ұйымдары функциялар тізбегін анықтауға, бағалау қызметі саласында өзін-өзі реттеу ұйымдарының санын, олардың ұйымдық құрылымын, сондай-ақ бұл салада міндетті өзін-өзі реттеуді қолдану тұсында мемлекеттік саясаттың тиімділігін толықтай бағалауға мүмкіндік береді. РӘТ нәтижелері Үкімет жанындағы кәсіпкерлікті дамыту мәселелері жөніндегі Ведомствоаралық комиссияның қарауында шығарылады, содан кейін ғана салалық заңға сәйкес өзгертулер жасалады.

Халықаралық тәжірибеде өзін-өзі реттеу мемлекеттік бақылауға қарағанда әлдеқайда қаталырақ, сондықтан кейбір кәсіпкерлік субьектілері тіпті өзін-өзі реттеуге қарсы. Оларға өзінің бәсекеге қабілеттілігін дәлелдеуге қарағанда мемлекеттен лицензия алған жеңілірек.

Бүгінде лицензияның болғандығы ештеңеге кепіл бола алмайды, сен лицензия алдың, ал әрі қарай сен біліктілік талаптарына сай келесің ба, жоқ па сен жұмыс істей бересің, тексеру өтпейінше саған ешкім тиіспейді. Ал тексеру тек шағым түскен жағдайда ғана болады. Егер өзінің бұзылған құқығында табандап қорғайтын қайсар тұтынушы кездессе жақсы, алайда көп жағдайда, тұтынушы еш шағымданбастан, сапалырақ қызметті алмайынша, екінші немесе үшінші кәсіпкерге бара береді.

– Өзін-өзі реттеу институттарының артықшылығы неде?

– Бұл мемлекеттік растау құралының (лицензиялау) кәсіби қоғамдастығының функцияларын делегациялау арқылы қысқарту; ӨРҰ санының көптігінен кәсіпкерлердің бәсекеге қабілеттілігін арттыру және олардың қызметтерін мемлекет мен бағалау қызметінің тұтынушылары тарапынан бағалау; бәсекеге қабілеттіліктің негізгі бөлігі ретінде ӨРҰ қызметін бағалаудың рейтингтік жүйесін енгізу, сондай-ақ ӨРҰ мен тұтынушылық қызметтің өзара байланысын нығайту. Өзін-өзі реттеу ӨРҰ мүшелерінің мүліктік жауапкершілігін енгізу есебінен сотқа дейінгі реттеу институтының дамуына ықпал етеді. Сонымен қатар заңды тұлғалар – бағалау компанияларының қосымша жауапкершіліктері қажет болған кезде, азаматтық-процессуальдық тәртіпте жауапкершілік арқалайды.

Өзін-өзі реттеу халықаралық стандартқа сапалы өтуді және жауапсыз бағалаушылармен тиімді күресті қамтамасыз етеді.

– Неліктен ҰКП біртұтас жалғыз ӨРҰ орнына бірнеше ұйым құруға талпынып жатыр?

– Дамыған елдерде өзін-өзі реттей ұйымдар бар. Бұл бәсекеге қабілеттілікті қамтамасыз етеді. Бұдан басқа, ӨРҰ басшылары тарапынан теріс нәрсенің болу қаупін азайтады және осымен өзін-өзі реттеу институтының өзі дискредитация қаупін азайтады, мысалы кәсіпкерлік қоғамдастығының бастамасы ретінде. Біз жақсы түсінеміз, егер ӨРҰ жалғыз болса – демек монополия болады, ал бұған жол беруге болмайды. ӨРҰ қызметін бақылау және қадағалау механизмінің пайда болуы әлдеқайда тиімді болмақ. Жалғыз ӨРҰ-ны мемлекеттік бақылауға енгізу тиімсіз, өйткені реестрден ӨРҰ тоқтату, шығару сондай-ақ жалғыз ӨРҰ-ға қатысты басқа да шараларды қабылдау автоматты түрде Қазақстанның барлық бағалаушыларына заңсыз әсер етеді.

Бағалаушыларда қандай ӨРҰ-ға енетіні жөнінде таңдау болуы қажет. Сонымен қатар тек ӨРҰ-ның көптігінен ғана тұтынушылар осы немесе басқа ӨРҰ-ға мүше болудың артықшылығы  туралы айта алады және салыстыра алады. Сондықтан ӨРҰ-ға өте сауатты саясат құруға тура келеді, ӨРҰ мүшелеріне емес, ұйымның өзіне өкілетті орган тарапынан мемлекеттік бақылау күшейеді, ӨРҰ ашық ұйымға айналады, репутациялық механизм іске қосылады.

Ең бастысы, ӨРҰ-ның көптігі мемлекеттік реттеуден өзін-өзі реттеуге әлдеқайда жеңіл өтуді қамтамасыз етеді, бұл мемлекеттік органдарға және кәсіби қоғамдастықтарға деген сынды азайтады.